“共青团与人大代表、政协委员面对面”活动已经开展了7年，成为代表和反映青少年普遍性诉求的重要工作载体。通过活动的开展，各级团组织和代表、委员在“两会”期间提出有关青少年事务的议案、建议和提案，推动解决了一批涉及青少年权益的突出问题，优化了青少年成长环境，也为共青团通过法定的参政路径参与社会治理、维护青少年权益作出了积极探索。

　　刚才，3位从事未成年人保护工作的同志和18位全国人大代表、政协委员作了很好的发言，涉及健全法律、明确主体、完善监护、政策支持、法制教育、综合治理等各个方面，很受启发。在这里，我也就依法保护未成年人安全健康成长这一主题，和大家交流一些意见。

　　一、全面把握当前我国未成年人保护的现状

　　我国现有未成年人2.79亿。在众多普遍性发展权益中，安全和健康既是他们顺利成长的前提，也是影响家庭稳定、社会和谐的重要因素。确保未成年人安全健康成长，是一项关系到民族未来和希望的基础性工作。

　　（一）我国开展未成年人保护的基本情况。按照各国通行的做法，在立法司法和政策制定过程中，未成年人都应该受到“特殊保护”“优先保护”。作为《联合国儿童权利公约》的缔约国，多年以来，我国在未成年人保护方面作出了积极努力。一是逐步形成法律保护框架。全国人大常委会分别于1991年、2006年制定和修订了《未成年人保护法》。以此为基础，在《义务教育法》、《残疾人保障法》、《法律援助条例》等法律法规和部门规章中，都相应体现了对未成年人的权益保护。二是设立未保工作协调机构。国务院及地方政府设立了妇女儿童工作委员会；根据《未成年人保护法》，30个省（区、市）和318个地市设立了未成年人保护工作委员会，在推动成员单位共同实施未成年人保护方面承担协调职能。三是制定促进未成年人福利的政策规划。1992年以来，每十年颁布一次《中国儿童发展纲要》，确定健康、教育、福利、社会环境、法律保护等领域的主要目标和政策措施。大多数省市也结合经济社会发展实际，制定了本地区的《儿童发展纲要》。四是建立未成年人司法保护制度。去年新修订的《刑事诉讼法》增设专章，规定了未成年人案件诉前社会调查、附条件不起诉、犯罪记录封存等制度，初步构建起我国未成年人司法保护框架。

　　（二）近年来影响未成年人健康成长的突出问题。构筑未成年人的成长保护伞，家庭监护是第一道防线，社会教育关爱必不可少，政府的监管救助则带有“托底”性质。任何一个环节出现问题，未成年人的安全和健康都会面临威胁。近年来，随着社会结构深刻变革和利益矛盾的多元凸显，我国的未成年人成长环境出现了不少新的问题。一是监护环节出现空白。数量众多的农村留守儿童、城乡间流动未成年人，很多因缺乏有效监护而处于缺管、失爱状况。二是社会矛盾折射成长困境。虐待、遗弃、伤害未成年人的恶性案件频频发生，冲击社会的道德底线，引发媒体和公众强烈关注。2009年公安部开展“打拐”专项行动至今，已成功解救被拐卖儿童8.3万人，但此类犯罪行为仍未得到根本遏制。三是监管救助有待完善。食品卫生、交通安全等方面的公共安全事故屡禁不止，非法雇用童工现象在个别地方依然存在，对孤残、流浪儿童等困境未成年人的救助还不够及时和到位。

　　（三）客观分析当前出现问题的原因。去年以来，我们动员全团力量，借助专业机构，围绕依法保护未成年人安全健康成长开展了广泛调研。综合各方面意见，对于目前出现的问题，一般认为有以下原因。一是监护制度不完备。未成年人尚不具备完全的自我保护能力，建立监护制度是各国的普遍做法。我国目前以“亲权为主”的监护制度主要基于抚养义务和亲情关系，监护转移方面没有明确责任主体和实施程序；当法定监护人不能履行职责时，国家救助难以进行无缝隙的对接，也极少出现监护权强制变更的案例。二是部分法律法规滞后于社会发展和未成年人保护的需要。有的未能涵盖侵害未成年人权益的新情况，存在立法空白点，案子发生了却于法无据；有的条款偏于原则性描述，缺乏程序法规定和具体罚则，实施起来弹性很大，法律落实难以到位。三是政府职能部门尚未形成监管治理的合力。“特殊保护”原则没有鲜明体现，食品卫生、交通安全以及玩具、服装等市场监管方面，都缺乏针对未成年人的强制性安全保障规定；执法和监督的力度不够，一些领域存在重打击、轻预防的情况；未成年人保护工作协调机构作用发挥也不充分，相关成员单位之间缺乏有效的工作联动机制。

　　二、提出建议时需要注意的几个方面

　　利用人大政协的制度化平台进行集中呼吁，优化成长环境，解决突出问题，是保护未成年人的重要渠道。但是对于法律、政策层面的调整，我们要注意整体规划、切合实际，在深入调研分析的基础上提出稳妥的建议。

　　一是准确把握全面深化改革的工作大局。党的十八届三中全会对全面深化改革作了战略部署，提出了336项改革措施，涵盖党和国家事业发展的方方面面，也包括健全农村留守儿童服务体系、健全困境儿童分类保障制度等未成年人保护领域的重要举措。我们要紧紧围绕全面深化改革这个大局，在大局下思考，在大局中建言献策，既注意突出针对性，围绕农村留守儿童、困境儿童的保护和服务提出操作性强的政策建议，又要注意改革措施的关联性、协同性，结合大家对所在领域的思考、研究和工作积累，有前瞻性地分析和探讨各领域改革措施中可能对未成年人安全健康成长产生的影响，搞些扎实的调研，提出务实的建议，争取最大程度地为未成年人安全健康成长创造良好条件。

　　二是充分认识经济社会发展的阶段性特征。落实未成年人权益保障，最终还是要靠经济社会持续发展、社会保障体系逐步健全。比如，目前农村留守儿童监护缺失的问题，根源是城镇化进程中大量农村劳动力流动就业，不帮助务工人员实现社会融入、平等享受市民待遇，孩子们还是难以回到父母身边。政策制定和市场监管中的问题，也与政府社会治理方式的改革进程密切相关。我们一定要审慎稳妥，既不能对问题视而不见，也不要超出历史阶段提出过于高远的目标。

　　三是全面了解政府和社会各界作出的努力。对于未成年人保护，各级党委政府和社会组织都高度关注，做了大量工作。比如，民政部门要求对流浪儿童救助实现全覆盖，发现一例救助一例；去年还在部分城市开展了未成年人社会保护、普惠型儿童福利制度等试点工作，积极完善国家救助体系。除共青团外，妇联、有关社会组织也在努力健全农村留守儿童关爱帮扶工作体系。我们的政策建议，要在既有工作基础上，从进一步推动和改进的角度提出；还要注意汇聚动员社会力量，而不是单纯地依靠行政手段。

　　四是按照切实可行、力所能及的原则提出建议。提案和建议的质量，直接决定所提问题能否得到有效解决。加强未成年人保护涉及很多因素，法律方面的建议应有专业水准，政策方面的建议应符合管理实际，社会方面的建议应结合现阶段的发展特征。特别是改进监护制度，要充分考虑传统伦理文化和群众的接受能力，审慎研究监护转移、干预的法律程序。关于建议的内容，问题的描述分析可以大而全，具体的政策建议不妨小而精，最好有明确的指向，便于相关职能部门做好落实。

　　三、具体的提案建议方向

　　针对当前未成年人保护领域存在的突出问题，团中央拟在今年全国政协会议上提出的提案，主要包括以下要点。这些要点也可以请各位代表、委员在提出建议、提案时作为参考，帮助我们共同进行呼吁。

　　一是健全未成年人保护法律体系。立法机关对未成年人保护法律法规进行统筹规划，适应社会发展需要，对法律尚未涉及的或现存争议较大的问题进行深入研究，及时增补新的条文或作出修订。对规定不够具体的条款，制定补充性规定或司法解释，并明确相应的罚则。同时，加大执法检查力度，推动法律法规的落实，编织起更加严密的法律保护之网。

　　二是加快完善国家监护和救助体系。明确政府在未成年人救助方面的主体责任，特别是民政部门在更大范围内推广未成年人社会保护、普惠型儿童福利制度建设等试点经验，建立未成年人社区保护网络，明确强制报告制度，完善临时监护程序，利用救助和公益机构为困境未成年人提供临时照料，确保他们得到有效监护和及时救助。

　　三是加强监管治理部门的协调配合。充分发挥各级未保协调机构的作用，健全成员单位之间信息共享、协调联动、个案转接等工作机制。市场监管部门制定并执行更加严格的食品药品、交通、公共设施等强制性安全标准，加大对违规行为的惩处力度。执法部门继续开展各类专项行动，严厉打击侵害未成年人权益的重大恶性案件，净化未成年人成长的网络和文化环境。

　　四是发动社会力量共同参与。推广科学的家庭教育理念，强化家庭的监护和教育职责。依托学校、社区，动员社会爱心人士开展志愿结对，对进城务工人员子女等需要帮助的未成年人提供关爱帮扶。通过政府购买公共服务等方式，培育和壮大相关社会组织，广泛开展自护教育、心理疏导、法律援助、社区矫正等工作，使未成年人保护更加深入、专业。强化媒体正面宣传，积极惩恶扬善，发动全社会共同促进未成年人安全健康地成长。

　　各位代表、委员，今天我们和大家面对面沟通交流，希望能够凝聚并形成共识，在即将召开的“两会”上提出有针对性的议案、建议和提案，并在会后的履职过程中呼吁和推动问题的解决。让我们一起努力，为依法保护未成年人安全健康成长而积极建言献策、贡献力量。

（2014年3月4日印发）